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Rehabilitación de edificios y regeneración urbana en la UE

La Unión Europea (UE) se ha fijado como objetivo alcanzar la neutralidad climática en 2050. Se trata de un nivel de ambición líder en el mundo y contribuirá al cumplimiento de los compromisos del Acuerdo de París por parte de la UE y sus Estados miembros. Sin embargo, lograrlo será difícil. Pese a que aún no se sabe con certeza lo que implicará en concreto para nuestra economía y nuestra sociedad, en el sector de la construcción vislumbramos claramente los esfuerzos que exigirá y empezamos a ver ya las primeras medidas adoptadas por Estados miembros en pro de la descarbonización del parque inmobiliario. En este artículo analizo esta cuestión y presento una visión somera de las actuaciones más prometedoras que ya están llevando a cabo algunos Estados miembros.

Adrian Joyce

Secretario general de EuroACE – Edificios energéticamente eficientes

©Lucía Moreno Diz–Miguel Sánchez Moñita

Los edificios son pilares fundamentales de nuestra vida. La mayor parte de la población de la UE pasa más del 90 % de su tiempo en interiores, y el uso que hacemos de los edificios representa el consumo del 40 % de toda la energía primaria producida en la UE. Este consumo supone en torno al 36 % de las emisiones de CO2 en la UE relacionadas con la energía. Pero la huella de nuestros edificios es aún más profunda si tenemos en cuenta el proceso de construcción necesario para crear nuestro parque inmobiliario.

Considerando el ciclo de vida completo vemos que aproximadamente el 50 % de toda la energía producida en la UE es consumida por el sector de la construcción y que cerca del 50 % de todas las emisiones de CO2 proceden de este sector. ¡Esto es más que el consumo de energía de los sectores del transporte y la industria juntos!

Así pues, salta a la vista que, si queremos alcanzar el objetivo a largo plazo de la UE de alcanzar en 2050 la neutralidad climática, es imprescindible abordar de manera prioritaria el sector de la construcción. Pero ¿cuál es la dimensión del reto al que nos enfrentamos en este sector?

La mejor estimación del número de edificios en pie en la UE es de unos 210 millones de edificios individuales. La superficie interior calentada y climatizada de estos edificios equivale aproximadamente al tamaño de Bélgica. En torno al 75 % de estos edificios son edificios residenciales, nuestros hogares. Alrededor del 80 % de ellos fueron construidos antes de que se establecieran requisitos de eficiencia energética.

Una investigación realizada por el Buildings Performance Institute Europe (BPIE) reveló que el 97 % de los edificios existentes hoy en día son poco eficientes, ya que solo el 3 % ostenta la etiqueta energética “A” dentro del marco europeo de certificados de eficiencia energética establecido en virtud de la Directiva de Eficiencia Energética de Edificios.

Por último, considerando que la tasa de demolición actual en la UE se sitúa apenas por encima del 0,12 % anual, podemos afirmar con certeza que más del 90 % de los edificios actualmente en pie y ocupados seguirán así en 2050. De hecho, la ciudad del futuro ya está a nuestro alrededor.

A la hora de decidir el mejor modo de abordar el desafío de descarbonizar sus economías, los Estados miembros se enfrentan a decisiones difíciles sobre los sectores a los que dar prioridad y las medidas a introducir en sus políticas y normativas. En gran medida, sus decisiones están guiadas por los requisitos de la legislación comunitaria, que ellos negocian y acuerdan de manera colectiva a nivel europeo. Este es un aspecto importante que no suele ser comprendido por los ciudadanos de la UE.

Las instituciones de la Unión no imponen las leyes y los reglamentos a las Administraciones de los Estados miembros. En realidad, las leyes y reglamentos de la UE son propuestos por la Comisión Europea a petición del Consejo Europeo, que está compuesto por los representantes electos de los Estados miembros. En cuanto la Comisión Europea adopta una propuesta, esta se presenta simultáneamente al Consejo Europeo y al Parlamento Europeo (donde se sientan 705 representantes elegidos directamente por los Estados miembros), que negocian los detalles de la propuesta, presentan enmiendas y modificaciones hasta que las dos instituciones alcanzan un texto de compromiso. Así pues, antes de ser adoptadas y transpuestas a leyes y reglamentos nacionales, todas y cada una de las leyes y reglamentos de la UE son objeto de una negociación exhaustiva por parte de representantes electos de los Estados miembros.

Un edificio en construcción

En el sector de la construcción muchas leyes y reglamentos importantes de la Unión fijan requisitos estrictos a los Estados miembros para que actúen en relación con el bajo rendimiento de su parque inmobiliario. Entre las normativas más importantes se encuentran:

  • la Directiva de Eficiencia Energética (DEE);
  • el Reglamento de Productos de la Construcción (RPC);
  • la Directiva sobre Energías Renovables (DER).

Existen además otros reglamentos, marcos y estrategias adoptados por la Unión en los últimos años y que también son relevantes. Entre ellos están:

  • la Estrategia de la Oleada de Renovación;
  • el Pacto Verde Europeo;
  • el Reglamento relativo a la gobernanza (para cuestiones relacionadas con la energía);
  • la Legislación sobre el Clima, que establece un objetivo de reducción de al menos el 55 % de los GEI en la UE para 2030;
  • el Marco Level(s) sobre cuestiones de sostenibilidad relacionadas con edificios.

Cabe esperar que habrá más empleos de calidad de naturaleza diversa en el sector de la construcción

En la actualidad, la mayoría de las leyes, reglamentos, marcos y estrategias anteriormente enumerados son objeto de revisión, modificación o refundido, ya que el nuevo nivel de ambición climática acordado por los jefes de Estado para 2050 no se podrá alcanzar sin una revisión al alza que imprima urgencia y más ambición en todos ellos.

Además de lo anterior, la actual pandemia de la COVID-19 ha provocado que la UE y todos los Estados miembros reaccionen ante las consecuencias económicas y sociales negativas que ha supuesto la adopción de medidas para prevenir (o limitar) la propagación de esta enfermedad. A nivel de la UE, la estrategia adoptada se conoce como “Next Generation EU” y uno de sus elementos fundamentales es la creación del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), que movilizará más de 672 mil millones de euros en subvenciones, subsidios y préstamos preferenciales destinados a los Estados miembros.

Para acceder a este mecanismo extraordinario, los Estados miembros deben elaborar planes nacionales de recuperación y resiliencia (PNRR), que luego se presentan a la Comisión Europea para su evaluación. Una vez aprobados, se envían al Consejo Europeo para que los apruebe y, una vez obtenido este segundo visto bueno, los Estados miembros pueden disponer de los fondos.

Tecnología aplicada al proceso constructivo.

Un criterio estricto de los PNRR es que por lo menos el 35 % de los fondos se destine a actuaciones relacionadas con el clima y un mínimo del 20 %, a la digitalización de la economía. Esto significa que, en teoría, el 55 % de los PNRR podría destinarse a la construcción.

Una iniciativa clave de EuroACE fue la creación en 2011 de la campaña Renovate Europe (CRE), una campaña de comunicación política que persigue la reducción de la demanda de energía del parque inmobiliario de la UE en un 80 % para 2050 con respecto a 2005. La CRE cuenta con el respaldo de un grupo muy amplio de 48 partes interesadas de la industria, la sociedad civil, las redes urbanas, los órganos de investigación y los sindicatos.

La CRE cuenta entre sus socios con 18 socios nacionales, que han sido fundamentales para transmitir los mensajes de la campaña a los gobiernos nacionales y que han trabajado a lo largo de 2020 y 2021 para asegurarse de que los PNRR se centren en el sector de la construcción y contemplen estrategias buenas y sólidas para transformar el parque inmobiliario a fin de estimular la recuperación económica. En el caso de España, nuestro socio nacional es una plataforma conocida como Renovate España.

Un primer análisis de los primeros PNRR presentados a la Comisión Europea revela una gran variedad en la calidad de los planes, con asignaciones de fondos destinados a la renovación energética de edificios que van desde una financiación solicitada baja de solo el 8 % a financiaciones elevadas de casi el 20 %. A estos niveles, resulta difícil de saber cómo los Estados miembros van a alcanzar los niveles crecientes de renovación energética que deben lograrse en los próximos cinco años.

Con todo, hemos observado algunos hitos en las acciones que están llevando a cabo algunos Estados miembros. Un grupo de acciones gira en torno a lo que se conoce como normas mínimas de rendimiento energético (MEPS, por sus siglas en inglés). Las MEPS exigen que los edificios existentes cumplan una norma mínima de rendimiento energético en una fecha determinada o al alcanzar un punto de activación escogido dentro del ciclo de vida del edificio. Al fijar una norma o una secuencia de normas crecientes, las MEPS pueden impulsar la profundidad de renovación deseada, además de indicar los edificios o segmentos del parque inmobiliario que deben mejorarse y en qué momento se puede estimular la tasa de renovación.

Por ejemplo, en 2018, en los Países Bajos se anunció un requisito para los edificios de oficinas que establece que todos los edificios de ese tipo puestos a la venta o en alquiler deberán ostentar en 2023 un certificado de eficiencia energética mínimo de clase “C”. Tras esa fecha, ese requisito se volverá más estricto, ya que en 2030 todos los edificios de oficinas deberán tener una calificación de clase “A”. El efecto perseguido con esta medida es estimular de forma muy significativa la renovación energética de los edificios de oficinas. De hecho, parece que el objetivo fijado para 2023 se alcanzará a finales de 2021.

Otro buen ejemplo viene de Francia, donde en 2019 se introdujeron normas escalonadas, definidas como objetivos de ahorro o niveles mínimos de rendimiento, para grandes edificios del sector comercial. Los edificios sujetos a la norma deben reducir su consumo final de energía respecto a 2010 en un 40 % para 2030, en un 50 % para 2040, y en un 60 % para 2050. Actualmente se debate acerca del establecimiento de unos niveles mínimos de rendimiento energético, que podrían ser más estrictos y podrían convertirse en el nivel de rendimiento para este segmento del parque inmobiliario.

Con el fin de ayudar a los Estados miembros a planificar, financiar y ejecutar sus PNRR, la Comisión Europea ha introducido nuevas formas de asistencia técnica que los Estados miembros pueden solicitar. Se trata de un nuevo departamento de la Comisión, conocido como DG Reform, esto es, Dirección General de Apoyo a las Reformas Estructurales, que se encarga de administrar el nuevo Instrumento de Apoyo Técnico (IAT) y que se diferencia de otras formas de asistencia técnica disponibles por tres características únicas:

  1. No se requiere cofinanciación por parte del Estado miembro.
  2. La asistencia técnica contempla la totalidad del proceso de reforma, desde la preparación y el diseño hasta la ejecución.
  3. Los ayuntamientos y otras Administraciones locales pueden solicitar directamente la IAT a DG Reform.

Se prevé que los Estados miembros pronto solicitarán más asistencia para hacer frente al enorme reto social al que nos enfrentamos.

Aunque las cuestiones que acabo de exponer se refieren en general al nivel de la construcción, existe una conciencia cada vez mayor de las grandes ventajas que ofrece abordar el reto de la transformación de nuestro parque inmobiliario desde el plano urbano o de barrio. El primer reconocimiento oficial en este sentido se produjo hace muchos años, con la anterior revisión de la DEEE, en cuya cláusula de revisión se obligaba a la Comisión a considerar de qué modo los Estados miembros de la UE podían aplicar enfoques integrados de distrito o de barrio para alcanzar los objetivos de la Directiva. Ahora que la revisión se ha adelantado, las partes interesadas de Bruselas sienten curiosidad por ver si este concepto seguirá adelante.

El Parlamento Europeo apoya firmemente la adopción de estos enfoques por distrito o barrio, tal y como se demostró con la aprobación, a principios de 2021, de un informe de iniciativa propia sobre el tema “Maximizar el potencial de eficiencia energética del parque inmobiliario de la Unión”. En él, el ponente del informe, Ciaran Cuffe (Irlanda, Los Verdes), expone de forma bastante pormenorizada el concepto de Programas Integrados de Renovación (PIR) y sostiene que estos deben ser holísticos, otorgando prioridad a la eficiencia energética, y que deben centrarse en los ecosistemas más amplios de barrio, incluyendo objetivos exigentes de reducción del consumo de energía para edificios individuales.

La Clave

Next Generation y la construcción

Un criterio estricto de los PNRR es que por lo menos el 35 % de los fondos se destine a actuaciones relacionadas con el clima y un mínimo del 20 %, a la digitalización de la economía. Esto significa que, en teoría, el 55 % de los PNRR podría destinarse a la construcción.

La adopción de este enfoque integrado a nivel de barrio o de ciudad aporta unas sinergias valiosas que pueden optimizar con más facilidad el rendimiento global del parque inmobiliario dentro del área geográfica abarcada por un PIR. Además, las diferentes demandas de energía, repartidas como están en el tiempo y que varían en función del tipo de edificio y los patrones de uso, pueden equilibrarse por medio del reparto de la carga y del suministro. A nivel de barrio, el acceso compartido a fuentes de energía renovables hace que el uso de esos recursos resulte más económico y la agrupación de edificios para que las obras de renovación energética se realicen al mismo tiempo aporta economías de escala.

Por último, los enfoques integrados también van a tener en cuenta los sistemas de apoyo infraestructural que hacen los barrios más habitables, como sistemas de transporte público, espacios públicos abiertos y equipamientos públicos compartidos. Cabe esperar que conforme los Estados miembros vayan planificando la transformación de su parque inmobiliario se comprometerán de manera significativa con las autoridades municipales y locales para crear las sinergias identificadas en el Informe Cuffe.

Con vistas al futuro, esto es, cuando la actividad de renovación energética en la UE alcance niveles que se correspondan con nuestras ambiciones climáticas, cabe esperar que habrá más empleos de calidad de naturaleza diversa en el sector de la construcción. Ello estimulará nuestra economía, aumentará los ingresos para las finanzas públicas y mejorará drásticamente la calidad de vida de nuestros ciudadanos, que vivirán y trabajarán en edificios más cómodos y saludables.

Indudablemente, el reto al que nos enfrentamos es grande, pero me tranquiliza pensar que el logro de nuestras ambiciones nos conducirá a un futuro mejor.