La Clave | Experiencias

Plan de rehabilitación de viviendas del área metropolitana de Barcelona

Una estrategia adaptativa para escalar la actividad rehabilitadora

En la corona metropolitana de Barcelona se ha diseñado un plan que pretende abordar estratégicamente el impulso a la rehabilitación energética de edificios. A partir de un diagnóstico en profundidad, se identifican diversas situaciones de renta y de tipología edificatoria que demandan respuestas adaptadas, entre ellas, la gestión directa de la rehabilitación por parte de la Administración pública que se ensayó con éxito Santa Coloma de Gramenet.

Jordi Mas Herrero

Arquitecto.

Coordinador del Área Técnica del Consorcio de la Vivienda del Área Metropolitana de Barcelona.

©Craig Whitehead

Ámbito de aplicación: la corona metropolitana de Barcelona

El plan, aprobado en diciembre de 2020, es de aplicación en la corona metropolitana de Barcelona: los 35 municipios pertenecientes al Área Metropolitana de Barcelona (AMB) que rodean Barcelona ciudad (véase ilustración contigua). Su instrumento gestor es el Consorcio de la Vivienda del AMB.Su temporalidad comprende el periodo 2020-2030, en coherencia con los marcos temporales de otros instrumentos de planificación de ámbito superior con los que vincula sus objetivos de cumplimiento, especialmente el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030 y la Estrategia a largo plazo para la rehabilitación energética en el sector de la edificación en España 2020-2030.

Diagnóstico: una metrópolis dual que requiere de una estrategia adaptativa

En la corona metropolitana de Barcelona hay 408.646 viviendas en edificios promovidos y construidos por operadores privados hasta 1980, siendo el tercer ámbito territorial del Estado con más viviendas de esta antigüedad, después de los municipios de Madrid y Barcelona.

1980 es un año clave en dos aspectos relevantes para la habitabilidad de los edificios: no fue hasta 1979 que se aprobaron en España, a causa de la segunda crisis del petróleo, normativas mínimamente exigentes en cuanto al aislamiento térmico y son los edificios construidos hasta ese año los que en el periodo 2020-2025 superarán, o han superado, los 45 años de antigüedad. Suman así un cierto grado de obsolescencia física y un significativo mal comportamiento energético, y la mayoría no garantizan la accesibilidad universal, dado que las primeras leyes que regulaban unas exigencias mínimas son de mediados de los años ochenta. En todas estas viviendas se deberá garantizar a corto y medio plazo un nivel óptimo de rehabilitación, que mejore las condiciones de vida de las personas que residen en ellas; mejoras en la seguridad, el aislamiento térmico y la accesibilidad.

La decisión sobre el alcance de las intervenciones rehabilitadoras en los edificios está siempre en manos de la propiedad. Cuando la propiedad es privada y múltiple, como es el caso de la inmensa mayoría de los edificios analizados, el proceso de toma de decisiones es enormemente complejo y con frecuencia se termina actuando de forma parcial y reactiva ante la evidencia de patologías.

Dicha estructura de la propiedad está extendida en España a todos los niveles económicos de nuestra sociedad, lo que añade a la de por sí complicada gobernanza compartida de la rehabilitación un gradiente de dificultad en función del nivel de renta de los propietarios. 

Se debe añadir que la distribución territorial de las viviendas con necesidad de rehabilitación no es homogénea en la corona metropolitana de Barcelona, y en cierto modo esta diferencia en la composición de los tejidos residenciales acompaña y probablemente facilita que se den dinámicas de segregación de la población por niveles de renta. Así, los barrios con mayor proporción de viviendas plurifamiliares construidas hasta 1980 acogen un mayor número de familias con bajas rentas disponibles (véanse ilustraciones 2 y 3).

Estas viviendas, con peor comportamiento energético, acogen por lo tanto mayoritariamente a familias con menor capacidad económica para hacer frente a los gastos de climatización y, como consecuencia, los consumos energéticos medios en los barrios de menor renta son muy inferiores a los recomendables para garantizar un mínimo confort. Estos déficits de confort en el uso cotidiano de la vivienda podrían tener repercusiones poco valoradas en salud pública, sobre todo cuando se producen en las capas de población de más edad.

Como agravante, a medida que se reduce la renta familiar media de las secciones censales analizadas, disminuye la capacidad de gestión de la rehabilitación de los edificios por parte de las comunidades de propietarios. Hay una menor profesionalización de la gestión y una menor capacidad de captar subvenciones públicas de soporte a la rehabilitación (véanse cuadros 1 y 2).

En cambio, los costes medios de la rehabilitación son prácticamente constantes independientemente del nivel de renta del barrio, y eso hace que sean las comunidades con rentas más bajas las que tengan que hacer un mayor esfuerzo relativo para asumir el coste económico de la rehabilitación. 

Hasta ahora se han diseñado instrumentos homogéneos de soporte público para impulsar la rehabilitación en las comunidades de propietarios. La intervención pública en barrios vulnerables se ha centrado tradicionalmente en mejorar las dotaciones públicas y, cuando se ha actuado sobre los tejidos residenciales, se ha tendido a priorizar los proyectos de sustitución con la construcción de nueva vivienda pública de calidad. 

En cuanto a las estrategias públicas de fomento de la rehabilitación, se ha intervenido vía subvenciones, manteniendo la iniciativa y la decisión sobre el carácter de la rehabilitación en manos de las comunidades de propietarios.

Y así, volvemos a estar donde estábamos: son las comunidades las que deben ponerse de acuerdo para sacar adelante la rehabilitación o mejora de su edificio, y esto a menudo hace que la operación no se ejecute o que, si se hace, esta sea parcial e incompleta. 

La prueba piloto del Área de Conservación y Rehabilitación de la calle Pirineos de Santa Coloma de Gramenet: una respuesta válida para impulsar la rehabilitación en entornos vulnerables

En el municipio metropolitano de Santa Coloma de Gramenet (120.000 habitantes), en 2013 se cambió completamente la forma y los objetivos de la intervención pública en el ámbito de la rehabilitación de propiedad privada.

Este cambio pasó por enfocar la cuestión desde una escala mayor, reciclando instrumentos urbanísticos que hasta entonces no interactuaban, o lo hacían poco, con el mantenimiento de los tejidos preexistentes. Y también por un cambio de rol de las Administraciones locales, que asumieron en la gestión rehabilitadora un papel equivalente al de la Administración actuante en los procesos de gestión urbanística. Finalmente se combinaron varias fórmulas de apoyo a las comunidades para poder superar integralmente las barreras que dificultaban la inversión en rehabilitación.

La operación se concentró en las dos fachadas de un tramo de la calle Pirineos, del barrio vulnerable del Fondo Alto de Santa Coloma de Gramenet. Se rehabilitaron simultáneamente 32 edificios de promoción privada de los años 60 y 70, con más de 360 viviendas. Son edificios entre medianeras, configurando manzanas cerradas, con una altura habitual de planta baja más cuatro y ático, con estructura de pared de carga de ladrillo y forjados unidireccionales de vigueta de hormigón y bovedilla cerámica.

Un mayor acompañamiento público a las comunidades de propietarios consigue muy buenos resultados

La rehabilitación fue integral, interviniendo en función de la necesidad en fachadas, patios interiores y cubiertas, así como en instalaciones comunitarias. El importe global de las obras superó los 1,7 millones de euros, contando con una subvención del AMB de 600.000 euros.

Entender el proceso rehabilitador como un equivalente al proceso urbanístico es clave en este proyecto. Del mismo modo que en el proceso urbanizador hay una propiedad privada del suelo y una Administración que desarrolla la planificación bajo el prisma del interés público, en el proceso rehabilitador el papel de los agentes se puede equiparar, en un modelo similar al sistema de gestión urbanístico de cooperación. En este, la Administración ejecuta las obras de interés público y repercute a los propietarios en función de su coeficiente de propiedad las cuotas urbanísticas correspondientes. En la calle Pirineos, tanto los proyectos técnicos como las obras fueron licitadas por la Administración local, y se repercutieron los costes mediante cuotas a los propietarios, descontando desde el principio las subvenciones correspondientes.

La fórmula utilizada para permitir una intervención total de la Administración local fue la de aprobar el documento urbanístico de declaración de área de conservación y rehabilitación, instrumento recogido en la Ley catalana de Vivienda de 2007, y declararse Administración actuante al amparo de la ley de urbanismo de Cataluña.

La aprobación implica la declaración de utilidad pública de las obras, el proyecto identifica los costes distribuidos entre edificios y, a la vez, entre propietarios, que están todos listados en el proyecto. Dicha declaración y las cuotas son notificadas de forma particular a cada propietario.

La redacción de los 32 proyectos técnicos se licitó conjuntamente, de manera que un solo equipo de arquitectura abordó de manera integral la rehabilitación de todo el conjunto. La intervención a esta escala permitió mejorar el paisaje urbano a partir de un concurso de propuestas cromáticas organizado en paralelo. La propuesta ganadora contó con el apoyo vecinal y está dotando de carácter a un entorno hasta entonces desdibujado arquitectónicamente.

Con la voluntad de apoyar económicamente a los propietarios, se les ofreció  bien la posibilidad de hacer el pago fraccionado en cuotas a cinco años,  bien, para aquellos con menos ingresos, una ayuda consistente en el anticipo del total de la cuota, con la inscripción de la cantidad en el Registro de la Propiedad, para que pueda ser liquidada en el futuro cuando haya una transmisión de la finca. La Administración asume la gestión de tesorería que implica estos fraccionamientos y también la gestión de la morosidad a través de sus mecanismos habituales de cobro.

Se firmaron convenios de cooperación con todas las comunidades y se articularon diversos mecanismos de seguimiento compartido y validación ciudadana del proyecto desde sus inicios.

Las obras también se licitaron conjuntamente. Los factores de escala generados por esta licitación conjunta repercutieron en un ahorro final superior al 20 %, otra de las consecuencias positivas de este proyecto para el vecindario.

Esta operación nos muestra cómo con un mayor acompañamiento público a las comunidades de propietarios de entornos de renta baja se consiguen muy buenos resultados de rehabilitación energética y mayores inversiones por vivienda (véanse cuadros 3 y 4).

Entre estos mecanismos de acompañamiento público se encuentra el financiero, que permite alargar los plazos para repercutir las cuotas a cada propietario. Es fundamental que estos mecanismos se puedan extender a todas las comunidades, independientemente de su nivel de renta, dado que se detecta que en general se están realizando operaciones de rehabilitación de ambición limitada, muy condicionadas en la actualidad por una cuota mensual tope que se recoge anticipadamente en periodos de máximo dos o tres años. Incrementar este marco temporal, y trasladar el pago al momento posterior de la obra, permite inversiones más altas por vivienda, imprescindibles si se quieren abordar operaciones integrales de renovación.

Otro mecanismo que se observa clave es el de acompañar a las comunidades en el momento de tomar la decisión de qué rehabilitar. Tradicionalmente, las actuaciones de rehabilitación responden a una necesidad más o menos inmediata (problemas de accesibilidad, patologías que se hacen evidentes o que son detectadas en la inspección técnica), pero no fruto de una voluntad de mejora del funcionamiento energético del edificio, aspecto que queda más oculto a la cotidianidad de las familias. La experiencia de las áreas de conservación muestra cómo el trabajo previo de acompañamiento de equipos técnicos especializados favorece que las comunidades escojan operaciones de renovación con componente de ahorro energético y, por ese motivo, el plan promueve diversos instrumentos de asesoramiento previo y gratuito para las comunidades de cualquier nivel de renta.

Los programas del Plan Metropolitano

Fruto del diagnóstico del plan se constata que hay que adaptar los instrumentos de apoyo a las condiciones económicas de partida de los entornos donde se aplican.

Es clave acompañar a las comunidades en el momento de tomar la decisión de qué rehabilitar

La combinación de diversos mecanismos de soporte a las comunidades da pie a cuatro programas principales que se aplican territorialmente en función de las capacidades de autogestión de las comunidades. En todos los programas hay instrumentos de soporte de comunicación, acompañamiento, subvención y financiación a las comunidades, pero el tipo de instrumento varía: a menor capacidad de autogestión de las comunidades, se planifican mecanismos de apoyo con mayor implicación pública, en un gradiente incremental que pretende compensar las disfunciones territoriales de partida detectadas en el diagnóstico. 

Así, en los entornos de mayor renta (programa 1), se trabaja directamente con los colegios profesionales para hacer difusión de los instrumentos de subvención y financiación disponibles. En los de renta media (programa 2), se añade el envío de cartas informativas. En los de renta baja (programa 3), se pondrá además a trabajar en el territorio a equipos de difusión y mediación que visitarán las comunidades para informarlas. Y en los entornos de renta muy baja (programa 4), se aplicará el modelo de Santa Coloma, para lo cual se cuenta con financiación del Banco Europeo de Inversiones.

Con la aplicación de estos programas, el plan se propone incrementar los índices de rehabilitación, incluyendo mejoras energéticas y de accesibilidad, dinamizar la economía y aumentar los niveles de ocupación en momentos de crisis social y económica, contribuyendo a reducir las dinámicas de segregación urbana del territorio metropolitano de Barcelona.