La Clave | Experiencias

San Sebastián

En pro de los peatones, un proceso sin fin

Donostia ha sido en las últimas décadas una ciudad a la que mirar en España en lo que se refiere a actuaciones en favor del peatón y lo que englobamos como movilidad sostenible. Se ha conseguido transformar de manera apreciable su espacio público con la creación de una red peatonal amplia, la reintroducción de la bicicleta y la consolidación de un sistema de transporte público con altos niveles de utilización. Estas operaciones, iniciadas en el corazón urbano, se han extendido a todos los barrios con un continuado empuje político, técnico y ciudadano, y aprovechando también oportunidades de intervención como la construcción del Kursaal o la renovación de espacios ferroviarios.

Santiago Peñalba Garmendia

Arquitecto urbanista.
Redactor del PGOU
de Donostia (2010) y
Profesor de Urbanismo
de la EVETU.

Josu Benaito Villagarcía

Geógrafo.
Director de Salud
y Medio Ambiente
del Ayuntamiento
de Donostia.

A comienzos de los años noventa, se empieza a gestar una nueva etapa en la ciudad. Se mira hacia el futuro intentando superar las dificultades económicas del posfranquismo y la dura realidad de la violencia terrorista especialmente presente en nuestras calles.

Al amparo de los trabajos de redacción del nuevo Plan General de Ordenación Urbana, se elaboran los primeros documentos en los que se propone la creación de una red peatonal y ciclista para el diseño de la ciudad del siglo XXI. La consideración del peatón y la bicicleta como modos de transporte constituye una novedad conceptual en la planificación urbana española, participando San Sebastián, en el año 1991, en el foro “Vivre et circuler en ville” celebrado en Burdeos.

A partir de aquí, se elaboran una serie de “Planes de Circulación y Transporte” para diferentes barrios de la ciudad. Estos planes son la plasmación delineada de las nuevas premisas de la movilidad sostenible, antes de que se inventara el término. Se recogen los ejes de las calles a peatonalizar con orientación N-S y E-O, la inclusión de la red ciclista, las calles prioritarias para el transporte público y la ubicación de los aparcamientos subterráneos para residentes y rotación.

Del dicho al hecho

Los planes elaborados entre 1991 y 1992 se trasladan a las calles del centro urbano a partir de finales de este año. Como paso inicial se acomete una reorganización del esquema viario motorizado. Tiene como objetivo desplazar los tráficos principales de las calles internas a viales más periféricos, para así poder destinar el espacio liberado a los modos no motorizados. 

Esta operación, realizada en varias fases, genera graves problemas en el tráfico dando lugar a una importante contestación de la opinión pública. No podemos evitar recordar las dificultades que conllevó la simple ampliación en un metro de una acera de la calle Garibay a costa tan solo de la eliminación de la “segunda fila de aparcamiento”. Sin embargo, el Ayuntamiento reaccionó diseñando campañas de información más potentes y creando el primer órgano de participación ciudadana permanente: la Comisión de Tráfico, hoy en día conocida como Consejo Asesor de Movilidad.

San Sebastián. Escultura de Jorge Oteiza. ©Fernando Madariaga

Tras la reordenación viaria se inician las obras de ejecución del primer eje peatonal N-S: Elcano-Churruca-Getaria. Se opta por esta calle al tener inicio en el Boulevard, espacio urbano central que marca el límite entre la Parte Vieja, reconstruida después del incendio de las tropas anglo-portuguesas en la fase final de la Francesada, y el denominado Ensanche de Cortázar por el que se expande la ciudad después del derribo de las murallas a partir de 1863. El eje articula el Ensanche conectando los espacios del Boulevard, la plaza de Gipuzkoa y la avenida de la Libertad, para concluir en la plaza de Bilbao, espacio circular que permite distribuir los flujos peatonales hacia tres direcciones: la estación central ferroviaria, el populoso barrio de Amara y la zona de la catedral.

Diseñar el eje peatonal (y ciclista) del centro urbano

Elegido el eje se aborda el diseño del mismo. Tiene una sección de 15 metros entre fachadas y recientemente se había abordado la renovación de las aceras de tres metros de anchura por lo que se decide mantenerlas. En los 9 metros restantes se encaja una rectilínea pavimentación de adoquines de piedra caliza en tres bandas. Entre los adoquines y la acera preexistente un metro destinado a la ubicación del arbolado, el alumbrado y el resto del mobiliario urbano. Un diseño cartesiano en una ciudad en la que la influencia francesa es omnipresente.

Para llegar a esta ordenación se había debatido mucho. En la concepción inicial se planteaba mantener abierto el paso al tráfico motorizado y el mantenimiento de la mitad de las plazas de aparcamiento. Se pretendía trasladar los esquemas de las calles de coexistencia de los barrios residenciales holandesas. Pero la densa actividad de nuestras calles comerciales centrales es muy diferente del primer esquema inspirador. Acertadamente, la solución elegida se decanta por una calle eminentemente peatonal. La coexistencia de tráficos se hace no en el espacio, sino en el tiempo. En la primera mitad de la mañana acceden los vehículos de distribución de mercancías que pueden estacionar en uno de los lados de la calle. Por el día, las personas. Y por la noche se permite el aparcamiento nocturno de automóviles de residentes. De este modo se logra un aprovechamiento óptimo de un espacio urbano muy deseado, resolviendo muchas de las funcionalidades que se precisan. Se respeta la vocación peatonal en las horas con mayor afluencia de personas, se posibilita el reparto comercial aunque con un horario restringido y se posibilita una oferta de estacionamiento para automóviles en horario nocturno. 

¿Pero también era un eje ciclista? La planificación incluía estos ejes como espacios combinados para el peatón y el desplazamiento en bicicleta. Cayó por su peso que las bicicletas compartieran el espacio central de la calle con los peatones a velocidad moderada y con prioridad para los caminantes. Nadie se atrevía en la primera mitad de los noventa, ni entre el personal técnico ni entre el político, a establecer carriles exclusivos para bicicletas en un centro urbano dominado por el automóvil. La bicicleta conviviría con el peatón. Esto permitió una oferta inicial para este modo de desplazamiento sin que un reducido uso de la bici fuera un lastre para su desarrollo futuro. Este primer tramo sirvió de base para establecer una conexión ciclista continuada de norte a sur que atravesaba toda la zona llana central de la ciudad. Un itinerario ciclista como eslabón inicial de una red para la bicicleta que posibilitaría su implantación como modo de transporte urbano efectivo.

Crítica y consolidación de la peatonalización donostiarra

Como se ha señalado, en la fase de cambios de tráfico se generó una fuerte oposición ciudadana a la propuesta de transformación del espacio público. Esta oposición se trasladó a la política municipal. Si los planes de circulación habían sido aprobados por unanimidad, su puesta en marcha dejó en soledad al partido del alcalde, por entonces Odón Elorza, que contaba solo con 5 de los 27 concejales del consistorio.

Como sabemos, ha sido casi ley universal la resistencia al cambio de los sectores comerciales y empresariales ante actuaciones de este tipo. En España es así desde la peatonalización de la calle Preciados en Madrid. Como en la mayor parte de estos procesos, la opinión ciudadana cambió radicalmente una vez que las calles transformadas se abrieron para el disfrute público. Si entre 1992 y 1994 se hubiera organizado una consulta popular, muy probablemente los resultados habrían sido muy negativos para estos proyectos. En cambio, con la materialización en 1995 del eje precitado, el alcalde repitió en la siguiente legislatura. No es siempre el caso.

© Ayuntamiento de San Sebastián

Algo similar ocurrió sin embargo también en el año 2002 con una intervención clave para la red ciclista que conectaba el centro de la ciudad con la zona universitaria a través del paseo de la Concha. Su realización implicaba eliminar uno de los cuatro carriles de tráfico motorizado. Si desde el punto de vista de la ingeniería de tráfico no suponía prácticamente ninguna merma de capacidad, desde la visión ciudadana resistente al cambio, y también desde la política, era una apuesta de alto riesgo para la economía de la ciudad. Su plasmación, sin ninguna consecuencia negativa y con la ventaja de poder disfrutar de un paseo ciclista a lo largo de la bella bahía donostiarra, llevó a muchos a reconocer, a posteriori, su equivocación en los negros vaticinios. Fue la puesta de largo de la bicicleta en la movilidad donostiarra.

El éxito de la peatonalización del eje de las calles Elcano, Churruca y Getaria originó que se replicara el modelo en muchas partes de la ciudad. En muchos casos, a petición incluso de los comerciantes de otras calles y otros barrios que veían la mejora de los negocios enclavados en calles peatonales. En otros, adoptando un esquema similar en los nuevos desarrollos urbanos que se acometieron en la ciudad desde la década de los noventa después de años de paralización en la construcción de viviendas como consecuencia de las crisis económicas de los setenta y ochenta; es el caso del desarrollo de Benta Berri, entre otros.

Transporte público y automóvil

Las actuaciones también tuvieron en cuenta paralelamente y de forma prioritaria al transporte público. Se reorganizó la red de autobuses y se inició la sistemática implantación de carriles reservados en todas las conexiones entre el centro y los barrios colindantes. Esto, unido a otras mejoras en la ubicación de las paradas, y a sistemas de ayuda a la explotación, mejoró los tiempos de recorrido y supuso un incremento de la ya de por si elevada utilización de los autobuses donostiarras. Dbus, la empresa municipal de autobuses, ha llegado a alcanzar un ratio de más de 155 viajes por persona y año. Es la cifra más alta de España y una de las más altas de Europa en redes de autobuses urbanos.

San Sebastián dispone además de una red ferroviaria, configurada por las infraestructuras de ADIF y Euskotren, que completa la oferta de transporte público a nivel metropolitano, e incluso de toda Gipuzkoa; se trata de una red en continua adaptación a la situación que ofrece un buen servicio, sin perjuicio de que los proyectos en curso pueden dar lugar, debidamente coordinados, a un sistema de transporte público ferroviario estructural para el conjunto de Gipuzkoa.

Mejoran el peatón, la bicicleta, la red ferroviaria y el autobús. ¿Y los coches? Lógicamente se reduce su espacio en superficie en favor de los otros modos pero, a la vez, se planifican un número importante de aparcamientos subterráneos para vehículos de residentes y para la demanda de rotación. Con estas actuaciones se cubren varios frentes. Se trasladan vehículos de residentes al subsuelo liberando la superficie para otros usos. Se da respuesta a las demandas de los comerciantes que no quieren perder atractivo entre la clientela automovilística con la posible eliminación de plazas de aparcamiento. Se otorgan concesiones para la explotación de estacionamientos de rotación. Son zonas con ingresos por encima de la media con lo que hay una fuerte demanda de plazas de garaje por parte de los residentes. 

Además, estas explotaciones de aparcamientos le permiten al ayuntamiento obtener ingresos para financiar las operaciones de remodelación del espacio público. Los automovilistas financian el cambio.

La contrapartida es que se hacen concesiones por períodos muy largos con ofertas de plazas de rotación generosas. En la actualidad suponen una hipoteca para frenar el acceso de automóviles al centro urbano y avanzar en actuaciones de recuperación del espacio urbano. 

Del mar a las colinas

Estas actuaciones se han concentrado de modo relevante en las zonas centrales de la ciudad: Centro, Gros, Amara y Antiguo-Ibaeta. Son zonas llanas, con morfología de ensanche o de edificación abierta y densidad alta, donde se ubican la mayor parte de las actividades comerciales, servicios y edificios de las administraciones públicas. El resto de la ciudad, con la mitad de la población, se asienta sobre colinas que enmarcan el valle del Urumea y la regata de Igara y sus zonas aluviales.

Aunque en algunos casos se han realizado espacios públicos similares a los de los barrios llanos, en la mayor parte de la ciudad de las colinas hay que adoptar otras soluciones. Además, son zonas mayoritariamente con ingresos más bajos en las que la opción de financiar la regeneración de la superficie con cargo a la construcción de aparcamientos subterráneos no es en general factible. Aquí las actuaciones se han centrado en la creación de itinerarios peatonales mediante la ampliación de aceras, la regeneración de plazas y la creación de parques y zonas verdes en terrenos no urbanizados, vacíos, transformados o degradados de la periferia urbana.

Para mejorar la conectividad peatonal ciclista entre la ciudad llana y las colinas se materializó también un ambicioso plan de introducción de infraestructuras de transporte público vertical, principalmente ascensores con capacidad para acoger bicicletas. Se han construido más de una veintena de elementos que facilitan la accesibilidad no motorizada entre barrios o dentro de los propios barrios. De forma paralela se han establecido líneas de microbuses que posibilitan la comunicación en zonas de viario angosto con los barrios centrales. En algunas zonas se ha roto una mentalidad social de casi aislamiento a menos de 1 kilómetro del frente marítimo.

© Kwan Fung

Habrá que realizar otra “revolución” para que lo primero sea el peatón

Del éxito a la explosión

La materialización de los objetivos de rehumanización de la ciudad con ocasión de la ejecución del primer eje peatonal constituyó el punto de partida para un sinfín de actuaciones de recuperación del espacio público. 

Se replicaron los diseños de esta primera actuación a la vez que se promovieron también otras soluciones con la ampliación de plazas a costa del viario circundante, la reducción de ancho de calzadas en favor de las aceras, la creación de parques donde había solares o la conversión de aparcamientos de superficie mal urbanizados en auténticas plazas que generan espacios de encuentro.

La transformación urbana obtenida en este proceso ha sido amplia y profunda. Como muchas ciudades españolas, San Sebastián ha realizado un esfuerzo notable en la nueva etapa democrática, dotando de equipamientos y urbanización a los barrios, en una primera fase, y volcada en los últimos 30 años en la búsqueda de una ciudad más amable, recuperando el espacio público al servicio de todas las personas. 

Tres décadas de realizaciones han propiciado un reparto más equitativo del espacio urbano. Ahora tenemos una red peatonal con gran continuidad y calidad elevada, conectada también a los ascensores públicos y complementada por la red de autobuses y ferroviaria. Se ha implantado una red de carriles para bicicletas que alcanza casi el centenar de kilómetros, logrando que este modo tenga una gran visibilidad en la escena urbana. Algo que era difícil de imaginar en el arranque del proceso, aunque estaba escrito.

El sistema de transporte tiene una gran eficiencia y calidad. A los servicios de autobús urbano les queda por conseguir una reserva más efectiva en la calzada y el costoso reto de la electrificación. El ferrocarril de Euskotren tiene en construcción la unión de sus dos líneas en el subsuelo del centro de la ciudad, lo que posibilitará triplicar el número de viajeros, y el Plan General de la ciudad prevé la implantación de un intercambiador en Riberas de Loiola que permita el intercambio directo de pasajeros entre las líneas de Euskotren y ADIF.

Ha resultado preciso recorrer un largo y difícil itinerario para que el coche haya dejado de ser la opción básica de desplazamiento urbano y el objeto central de la preocupación de los responsables políticos y los planificadores, para ser una opción secundaria, por detrás de la peatonal, la ciclista y el transporte público. Sin duda, se ha producido ya un cambio de cultura; sin embargo, pesa mucho la resistencia al cambio de la sociedad donostiarra y cada proyecto sigue requiriendo un esfuerzo exagerado a pesar de que el tiempo vaya dando la razón.

La necesaria evolución va a demandar todavía muchos esfuerzos. Sin embargo, el cambio está lanzado. Desde los barrios y muy diversos sectores se solicita la ordenación de espacios de convivencia, de proximidad, que acojan además comercio y equipamientos, lugares de encuentro, también entre diferentes. 

La crisis originada por la COVID-19 hace más evidente esta necesidad. Los aparcamientos de rotación habrán de ocuparse por residentes, habrá que habilitar aparcamientos disuasorios en periferia, habrá que limitar en mayor medida los movimientos motorizados en vehículo privado en las áreas urbanas y minimizar el aparcamiento en superficie ocupando el espacio público.

Habrá que hacerlo paso a paso, como se viene haciendo. Echamos en falta en San Sebastián la actitud encontrada en otros municipios en los que la ciudadanía hace propios en mayor medida los objetivos, los proyectos y los logros alcanzados. No se trata de pedir una carta blanca para operar, tan sólo una mayor confianza, merecida a tenor de la evolución descrita en la ciudad en los últimos 30 años.

Legamos a las generaciones venideras una ciudad más amable que la que heredamos. Debemos confiar también en ellas y en sus capacidades; hemos de darles la oportunidad de dar continuidad a la evolución de la ciudad, sin miedo al cambio, consustancial con la vida. 

Hoy nos enfrentamos a nuevos retos; los objetivos de reducción de emisiones nos obligan a repensar y transformar la movilidad urbana. El automóvil tiene poca cabida, ni siquiera el eléctrico, dado que hay alternativas limpias y más ligeras para resolver las necesidades de desplazamiento urbano individual. En San Sebastián la coordinación del sistema ferroviario va a facilitar ese camino. Habrá que realizar sin embargo otra “revolución” para que estos pequeños aparatos no se enseñoreen de las calzadas y no tengan la tentación de perturbar las aceras. Primero el peatón.