La Clave | Experiencias

Eccentric

El proyecto europeo sobre la dimensión social de la movilidad sostenible en Vallecas (Madrid)

El término de movilidad urbana sostenible (MUS) se ha integrado plenamente en el vocabulario de todos los que trabajan en el ámbito de la movilidad urbana. Un término difuso, cuyo campo de aplicación varía de una situación a otra. Un concepto vago y sin significado fijo y preciso, pero en absoluto carente de sentido. De hecho, es esa flexibilidad la que hace posible su empleo generalizado.

Ángel C. Aparicio Mourelo

Dr. Ingeniero
de Caminos, Canales y Puertos.

Universidad Politécnica de Madrid.

Las políticas de movilidad deben ser capaces de adaptarse a la singularidad de cada caso

Es bien conocida la distinción entre las dimensiones ambiental, económica y social en la sostenibilidad. Mi hipótesis es que es precisamente la dimensión social la que ha recibido menos atención, y que esa falta de atención facilita la calificación de movilidad urbana sostenible en prácticamente cualquier documento, plan, política o proyecto de transporte urbano. El significado de la dimensión económica siempre estuvo claro en el ejercicio profesional, al menos en lo que se refiere a la eficiencia, a la comparación entres costes y beneficios. El ámbito de la dimensión ambiental, difuso en sus orígenes hace casi medio siglo, se ha consolidado a lo largo del tiempo. No ha ocurrido lo mismo con la dimensión social, posiblemente porque apela al ámbito de los valores, un ámbito controvertido para cualquier sociedad plural. De hecho, la mayoría de las controversias sobre el transporte urbano acaban situándose en esta dimensión: la distribución de beneficios y cargas que conlleva una determinada medida, las diferencias de los servicios recibidos por distintos ciudadanos o la legitimidad de los privilegios concedidos a unos u otros usuarios del sistema de transporte.

Se trata siempre de cuestiones espinosas o retorcidas (wicked problems como los definió el profesor Webber (1973)), que no tienen de hecho solución. No son problemas, sino más bien situaciones. Y quienes se dedican al transporte urbana no puede ignorarlas, sino que tienen que afrontar la necesidad de gestionarlas de manera airosa. Sabiendo que en cada plan o proyecto, estas cuestiones sociales van a surgir, y que el tratamiento o gestión de estas cuestiones tendrá que ser en cada caso singular.

En este artículo se van a presentar algunas opciones de tratamiento de la dimensión social de la movilidad urbana sostenible. Se va a utilizar la experiencia de un proyecto de la Iniciativa CIVITAS de la Unión Europea: el proyecto ECCENTRIC, en el que participó Madrid junto a otras cuatro ciudades europeas (Estocolmo, Munich, Ruse y Turku) entre septiembre de 2016 y noviembre de 2020. El proyecto se desarrolló principalmente en algunas zonas de Vallecas.

La dimensión social de la movilidad urbana sostenible

Las dificultades para enfrentar la dimensión social de la sostenibilidad en el transporte urbano (lo que se puede llamar la sostenibilidad social) ha facilitado en muchos casos una simplificación excesiva, identificándola con las cuestiones de disponibilidad y asequibilidad. Ambas cuestiones son relevantes, y tienen el atractivo de poder cuantificarse con relativa sencillez. Pero la dimensión sostenibilidad social de la movilidad urbana no se agota en las características funcionales del sistema de transporte, como son sus tarifas o su nivel de servicio. 

Como en el caso de cualquier otra política pública, en el transporte urbano es necesario considerar los regímenes y sistemas de control que generan una situación desigualdad entre los ciudadanos, es decir, en este caso habría que interrogarse sobre las características del sistema de movilidad y su gestión que generan una situación fáctica de movilidades desiguales entre los individuos (Sheller, 2018).

Desde la perspectiva de la sostenibilidad social, el tiempo de viaje cobra un sentido diferente del tradicional. Para los profesionales, el tiempo ha sido un factor fundamentalmente económico en los estudios de movilidad urbana: el consumo de un recurso valioso al que, en definitiva, se le puede dar un valor económico. Sin embargo, desde una perspectiva social, el tiempo del viaje no es necesariamente un tiempo muerto, que las personas busquen minimizar. Es un tiempo de oportunidades de encuentro e interacción social, de experimentación y de exploración del espacio urbano (Sheller, 2018; Miciukiewicz, 2013).  El desplazamiento es una experiencia urbana singular, y como tal adquiere un nivel adicional de complejidad. Cuestiones como la calidad del tiempo dedicado a viajar, su capacidad para facilitar o comprometer la interacción social y contribuir a la autorrealización son parte integrante de la sostenibilidad social.

Esta comprensión de la sostenibilidad social no se puede abordar sin la necesidad de un cambio metodológico en los estudios y planificación del transporte en lo referente a las cuestiones sociales, un cambio que no puede abordarse sin un esfuerzo previo por recopilar información fáctica adecuada (Grieco, 2015). 

En el uso generalizado del término de movilidad urbana sostenible ha tenido una influencia determinante la Unión Europea a través de sus sucesivos libros blancos del transporte (EC, 1992; EC, 2001; EC, 2013) y de su apoyo económico a proyectos piloto a través de diferentes programas, entre los que destaca la Iniciativa CIVITAS. Esta influencia ha sido decisiva en la caracterización de los desafíos y en el enfoque de las medias a adoptar para enfrentarlos en las ciudades europeas. Muchas de las características habituales de los Planes de Movilidad Urbana Sostenible son en buena parte el resultado de esa influencia: la centralidad que ocupa la innovación tecnológica y los nuevos sistemas y servicios de movilidad o el lenguaje utilitarista con el que se analizan las opciones -desde el ahorro de tiempo hasta los costos marginales de mitigación de emisiones- y se evalúan las medidas (Ricci, 2006). 

Un examen de los planes de movilidad sostenible (Vega, 2018) o de las directrices metodológicas europeas en las que se están basando (Rupprecht Consult, 2019) basta para constatar que la sostenibilidad social se aborda de una manera excesivamente general, en torno a las grandes cuestiones de equidad, de accesibilidad para todos o de inclusión social. Cuestiones ciertamente relevantes, pero que eluden una de las principales singularidades de la dimensión social: la pluralidad de situaciones y contextos. Es precisamente desde la capacidad de adaptar la política de movilidad a las singuralidades de cada uno de los múltiples colectivos sociales como puede empezar a abordarse esa dimensión social. En ese contexto, la percepción generalizada entre los responsables europeos de que el despliegue de SUM en ciudades europeas está siendo una historia de éxito de la UE (Rupprecht Consult, 2019) puede interpretarse como una síntoma más de la atención secundaria que recibe la sostenibilidad social. Unas dificultades que se hacen también patentes en el territorio urbano. Los Planes de Movilidad Urbana Sostenible dedican una atención desproporcionada al centro de la ciudad y, en general, descuidan las periferias. Periferias en plural, puesto que fuera del centro se encuentra una gran diversidad de barrios y de colectivos sociales con perfil propio. 

La experiencia del proyecto ECCENTRIC en Vallecas

ECCENTRIC (Innovative solutions for sustainable mobility of people in suburban city districts and emission free freight logistics in urban centres) es uno de los tres proyectos de demostración financiados por CIVITAS dentro del programa de investigación de la UE Horizonte 2020 y se desarrolló entre septiembre de 2016 y noviembre de 2020. Las cinco ciudades participantes tienen en común, entre otras características, unos centros urbanos en los que ya se han realizado muchas intervenciones para hacerlos más atractivos y habitables, y un creciente interés en implementar medidas a favor de la movilidad sostenible en barrios densos situados fuera del centro de la ciudad (Aparicio, 2019).

El área principal de intervención de ECCENTRIC en Madrid has sido Vallecas, situado al sureste del municipio y con una población total de 328.000 habitantes. El área consta de varios barrios bien definidos, todos ellos con una población que ha disminuido constantemente en los últimos 10 años, con la única excepción del barrio Casco histórico de Vallecas, que ha casi duplicado su población (+ 96,7% o 38.218 habitantes), debido a la nueva urbanización conocida como Ensanche de Vallecas. Vallecas ofrecía un contexto único para el proyecto, al contar con una fuerte identidad local, una sociedad civil robusta y una cierta tradición en la integración de las políticas públicas, por encima de las fronteras sectoriales fuertemente asentadas en la burocracia de la ciudad de Madrid. La adopción en los años previos de diferentes planes y estrategias por parte del municipio (el Plan de Movilidad Urbana Sostenible (PMUS) en 2013, el Plan de Calidad del Aire – posteriormente revisado y fortalecido en 2019, o la Estrategia Ciclista) se esperaba que proporcionara un marco de apoyo para la implementación de las medidas innovadoras incluidas en ECCENTRIC.

Fig.1 y 2. Nuevos bancos en la Plaza de la Constitución, Vallecas.

ECCENTRIC ejecutó once medidas innovadoras en Madrid, con distintas características. Algunas de ellas se referían a la aplicación de innovaciones tecnológicas de distinto tipo; otras, al desarrollo de nuevos servicios de movilidad en colaboración con el sector privado. Finalmente, algunas medidas- precisamente las que se pusieron en marcha en Vallecas, intentaban afrontar desafíos más complejos, con una dimensión social importante, en la que se mezclan las cuestiones que hacen de ellos un “problema espinoso”; en ellos, la política de transporte puede realizar una aportación de interés, pero necesita cooperar, y en muchos casos subordinarse a políticas educativas o sociales. Se trata de lo que, en términos de organización empresarial, la nueva economía institucional denomina soluciones “jerárquicas”, en el sentido de que la organización (el gobierno municipal en este caso) no puede simplemente confiar en un agente externo para proveer la respuesta y tampoco puede delegar en una colaboración más o menos permanente y de largo plazo con el sector privado. Se trata de situaciones en la que la propia organización debe generar la respuesta; en el mundo empresarial, esto se hace reorganizando la empresa para proveer esas necesidades (de ahí el nombre de acciones “jerárquicas”); en el ámbito público, nos encontramos ante acciones con un fuerte componente político.

Las medidas políticas tienen un potencial notable para alcanzar un impacto local significativo, desde una perspectiva de sostenibilidad social, pero son exigentes: necesitan la intervención de los decisores políticos y tienen que adaptarse cuidadosamente al contexto y las especificidades locales. Estas dificultades se pusieron de manifiesto durante el proyecto ECCENTRIC en Vallecas. Por ejemplo, en el caso del trabajo educativo con niños sobre sus hábitos de movilidad, a pesar de la alta aceptación de las pautas de movilidad sostenible entre los alumnos en los colegios participantes, las condiciones del marco social resultaron ser poco favorables al cambio modal, por ejemplo, en lo que se refiere a un entorno físico urbano hostil o al esfuerzo adicional que estas pautas requerían de muchas familias, particularmente de aquellos con bajos ingresos y con pocas opciones para modificar sus horarios y pautas. Intervenir desde la política de movilidad requiere, por tanto, cuando menos ser consciente de estos fuertes condicionantes sociales y abordarlos de manera integrada junto con políticas sociales.

En el caso de las personas con las que el proyecto trabajó en los Centros Municipales de Mayores, el proyecto ECCENTRIC pudo también constatar la importancia de la dimensión social de la movilidad. Las principales prioridades de las personas mayores que participaron estaban relacionadas con la calidad de la experiencia de viaje, incluida la interacción social respetuosa en el transporte público y la disponibilidad de espacios públicos amigables para los peatones mayores. De ahí surgió, por ejemplo, el rediseño de los bancos de la plaza de la Constitución (Figura 1).  

Desde la perspectiva del diseño del espacio viario, la actuación de ECCENTRIC más relevante en Vallecas fue la de la mejora de las condiciones para los peatones. En primer lugar, el equipo identificó a través de un proceso participativo, la red viaria en la que convendría establecer unas condiciones más favorables para los peatones. El equipo intentó adaptarse a las condiciones particulares de los residentes, por ejemplo, siendo cauteloso para no introducir medidas agresivas de restricción de estacionamiento en la calle para los residentes, particularmente de noche; esto era coherente con las condiciones sociales de la zona -con muchos vecinos sin poder pagar un lugar de estacionamiento fuera de la vía pública- y con el entorno construido- con muchas calles estrechas bien adaptadas a soluciones de convivencia en las que el automóvil pierde su prioridad tradicional, incluso si el estacionamiento está autorizado. 

Esta actividad proporcionó una imagen compartida sobre la futura red peatonal. A ella siguió la ejecución de algunas intervenciones concretas. Por ejemplo, una intervención de urbanismo táctico para mejorar el acceso peatonal y en bicicleta desde el principal nodo de transporte público de Vallecas (Virgen de Guadalupe) con al Campus Universitario: una solución temporal que mostró las ventajas de la nueva distribución del espacio viario y que el Ayuntamiento va a consolidar próximamente (figura 3).

Otra de las intervenciones iniciadas dentro de ECCENTRIC fue la ejecución de algunos tramos dentro de un futuro corredor peatonal norte-sur (Itinerario Miradores) con el que se establecer un espacio público de calidad que va uniendo diferentes parques del distrito de Puente de Vallecas. También se realizó una campaña piloto de comunicación y sensibilización sobre la mejora de la movilidad peatonal, destacando los derechos de los peatones introducidos por la nueva Ordenanza Municipal de Madrid.

Dentro de estas intervenciones de mejora de la movilidad peatonal, ECCENTRIC también diseñó en detalle alguno proyectos que, por distintas razones, no pudieron ejecutarse durante la vida del proyecto. Resulta interesante analizar, aunque sea brevemente, las dificultades encontradas para su ejecución, pues ilustran sobre las dificultades de considerar en pie de igualdad la dimensión social dentro de la movilidad sostenible.

Una de esas intervenciones consistía en proporcionar un acceso peatonal al hospital Infanta Leonor, separado de Villa de Vallecas por la línea ferroviaria que une Madrid con el corredor del Henares. La propuesta desarrollada desde el proyecto respondía a las necesidades específicas de los residentes: evitar un rodeo de 2 kilómetros mediante un paso inferior bajo las vías ferroviarias. Sin embargo, el proyecto se detuvo desde la Comunidad de Madrid para abordar otro problema: la mejora del acceso en coche al hospital, transformando el modesto y económico paso peatonal por un túnel con dos carriles. El mayor coste de esta intervención ha retrasado la ejecución durante al menos cinco años (el pasado enero de 2021 el Gobierno Regional anunció la contratación de la redacción del proyecto constructivo). La búsqueda de una solución óptima desde el punto de vista del “usuario” genérico que accede al hospital bloqueó, en definitiva, la adopción de una solución más limitada que resolvía los problemas urgentes de los vecinos de la zona y que se hubiera ejecutado rápidamente y a bajo coste.

Fig 3. Intervención táctica en la calle Arboleda.

La segunda intervención consistía en la remodelación del área en torno a la estación de Cercanías y Metro de Virgen de Guadalupe para incorporar en ella, además de los servicios de autobuses municipales ya disponibles, nuevas opciones de movilidad, como la bicicleta compartida, el coche compartido, nuevos servicios como carga eléctrica rápida e incluso servicios adicionales como los relacionados con la entrega de paquetería. Las etapas de diseño e implementación de la medida mostraron las dificultades para introducir enfoques participativos consistentes al implementar este tipo de medidas innovadoras. También quedó patente la dificultad para responder de manera dinámica desde la burocracia local en proyectos novedosos con respecto a la práctica municipal habitual; quizá convendría reflexionar sobre la posibilidad de establecer procedimientos especiales de aprobación y cobertura presupuestaria para este tipo de acciones.

En general, las medidas a favor de los peatones tuvieron buena acogida: el número de viajes a pie detectados en el entorno de las calles incluidas en ECCENTRIC ha aumentado sustancialmente (más de 9.000). La percepción por parte de los peatones de las condiciones de la calle (que incluyen la seguridad como un rasgo clave) ha mejorado notablemente para el 30% de ellos. Los resultados sugieren que es probable que las acciones favorables a los peatones aumenten significativamente el número de viajes a pie, pero es probable que solo una pequeña fracción de ellos provenga de antiguos usuarios de automóviles. Cuando las ciudades intentan frenar el uso del automóvil, probablemente deberían introducir medidas adicionales, como restricciones específicas del automóvil, y no solo promover los modos sostenibles. 

Referencias

1

Aparicio, Á. (2020). Streamlining the implementation process of urban mobility innovations: Lessons from the ECCENTRIC project in Madrid. Transport Policy, 98, p.160-169.

2

European Commission (1992). The Future Development of the Common Transport Policy: A Global Approach to the Construction of a Community Framework for Sustainable Mobility – White Paper. COM (92) 494. Brussels: European Commission.

 
 

3

European Commission (2013). Together towards competitive and resource-efficient urban mobility, COM(2013) 913. Brussels: European Commission.

4

European Commission. (2001). White Paper. European transport policy for 2010: time to decide, COM(2001)370. Brussels: European Commission.

5

Grieco, M. (2015). Social sustainability and urban mobility: shifting to a socially responsible pro-poor perspective. Social Responsibility Journal, 11(1), 82-97.

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Mercier, J. (2009). Equity, Social Justice, and Sustainable Urban Transportation in the Twenty-First Century. Administrative Theory & Praxis, 31(2), 145-164.

 
 

7

Miciukiewicz, K., & Vigar, G. (2013). Encounters in motion: considerations of time and social justice in urban mobility research. In D. Henckel, S. Thomaier, B. Könecke, R. Zedda & S. Stabilini (Eds.), Space-Time Design of the Public City. Dordrecht: Springer.

8

Ricci, A. (2006). A policy assessment of the CIVITAS Initiative. (METEOR Project, Deliverable 9). Rome: ISIS.

9

Rittel, H. W., Webber, M. M. (1973). Dilemmas in a General Theory of Planning. Policy sciences, 4(2), 155-169.

10

Rupprecht Consult (ed.) (2019). Guidelines for Developing and Implementing a Sustainable Urban Mobility Plan, Second Edition.

 
 

11

Sheller, M. (2018). Theorising mobility justice. Tempo social : revista de sociología da USP, 30(2), 17-34.